‘주계약자 공동도급’ 연평균 발주 17→7건 급감…“법안 일몰 연장해야”

주계약자 공동도급, 계약예규로 좌우
“특례 연장해 제도 공백 막아야
중소 전문건설 경쟁력 약화 우려”

올 연말 일몰을 앞둔 주계약자 공동도급 특례를 추가 연장하고, 계약예규 개정으로 약화된 국가계약상 종합건설업체와 전문건설업체 간 상생 운영 기반을 법률로 복원해야 한다는 전문건설업계의 목소리가 커지고 있다. 주계약자 공동도급은 종합건설사와 전문건설사가 공동으로 입찰·계약에 참여해 구성원별로 공사를 분담 수행하는 제도다.

30일 건설업계에 따르면 건설산업기본법 제16조제1항제2호는 전문건설사가 전문공사 부분을 시공하고 종합건설사가 전체 공사의 종합적인 계획·관리 및 조정을 담당하는 공사를 공동으로 도급받을 수 있도록 규정하고 있다. 종합건설과 전문건설의 상생을 도모하고 전문건설업체의 직접 수주 기회를 보장하는 제도적 장치다.

전문건설업계는 국가공사에서 해당 제도를 실제로 운용하기 위한 기준이 하위 규정에 맡겨져 있다는 점이 문제라고 지적했다. 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제25조는 공동계약을 체결할 수 있다는 근거만 두고 있다. 체결방법 등은 같은 법 시행령 제72조에 따라 재정경제부 장관이 정하는 계약예규에 맡기고 있으며, 주계약자 공동도급도 공동계약운용요령을 통해 국가공사에 적용돼 왔다.

국회의 심의·의결을 거쳐 법률에 근거를 둔 주계약자 공동도급 제도의 실효성이 하위 행정규칙인 계약예규에 좌우돼 법적 안정성과 예측 가능성을 담보하기 어려운 구조인 셈이다.

이 같은 문제는 2020년 계약예규 개정으로 현실이 됐다. 기획재정부(현 재정경제부)는 상호시장 진출제도의 시행을 앞둔 2020년 12월 공동계약운용요령을 개정해 전문건설업체의 부계약자 참여를 전제로 한 규정과 발주기관이 주계약자 공동도급 방식을 채택할 수 있도록 한 규정을 삭제했다.

건설산업기본법에 주계약자 공동도급의 법률상 근거가 규정돼 있음에도 국가공사 발주를 뒷받침하던 해당 계약예규 조항이 삭제되면서 법률과 실제 계약 집행이 단절됐고, 전문건설사의 직접 수주 기회 및 시공책임을 보장하려던 제도의 취지도 사실상 유명무실화됐다.

정부는 이러한 공백을 보완하기 위해 중앙행정기관 산하 공공기관에 한해 종전의 주계약자 공동도급 제도를 유지하는 내용으로 별도의 한시적 특례 운용기준을 마련하고, 적용기간을 세 차례 연장해 왔다. 이는 제도 운영 과정에서 현장의 문제를 보완하기 위한 조치로, 주계약자 공동도급을 운영할 필요성이 여전히 존재한다는 점을 보여준다.

그러나 특례 시행 뒤 발주 실적은 종전 수준을 회복하지 못했다. 국토교통부 자료에 따르면 2016~2020년 주계약자 공동도급 발주는 총 85건으로 연평균 약 17건이었다. 반면 개정 계약예규와 상호시장 진출제도가 시행된 2021년부터 2025년까지는 총 39건으로 연평균 7.8건에 불과했다.

이처럼 한시적 특례만으로 제도를 정상화하기 어려운 상황에서 현행 특례마저 연말 종료를 앞두고 있어 제도 보완이 시급하다는 목소리가 나오고 있다. 특례가 연장되지 않으면 중앙행정기관 산하 공공기관에서 제한적으로 이어져 온 주계약자 공동도급 방식마저 중단될 수 있다.

홍희기 경희대 기계공학과 교수는 "정부가 중소 전문건설업계 보호를 위해 선제적으로 나서 특례를 연장하고 제도 공백을 당장 막아야 한다"며 "국가계약법에 주계약자 공동도급의 근거를 직접 규정해 운영 기반을 복원하지 않으면 중소 전문건설사의 경쟁력이 약화되고 종합건설사에 대한 종속도 심화할 수 있다"고 말했다.