‘24년째 ing’ 남중국해 행동준칙 타결 또 불발…중국과 이견, 아세안 내부도 엇박자

초안 80% 잠정 합의에도 법적 구속력 미해결
내년 의장국 싱가포르로 협상 넘어가
해양 권익 지키려는 분쟁국과 대중 관계 중시하는 회원국 사이 간극 커

15일(현지시간) 필리핀 마닐라에서 열린 제49차 아세안(ASEAN·동남아시아국가연합) 정상회의 개막식에서 손을 맞잡은 아세안 각국 정상 및 대표단/로이터 연합뉴스

아세안(ASEAN·동남아시아국가연합)과 중국이 남중국해의 해상 충돌을 막기 위해 추진해 온 행동준칙(COC)의 연내 타결에 결국 실패했다. 초안의 약 80%에 잠정 합의했지만, 이를 법적으로 반드시 지켜야 할 약속으로 만들지부터 결론을 내리지 못한 것이다. 중국의 해상 활동을 제약하려는 요구와 역외국의 관여를 경계하는 중국의 입장이 맞서는 데다, 아세안 안에서도 해양 권익과 대중 관계를 놓고 회원국들의 계산이 엇갈리고 있다.

15일(현지 시각) 마리아 테레사 라자로 필리핀 외교장관은 마닐라에서 열린 아세안 정상회의 기자회견에서 행동준칙 협상에 대해 "아직 타결되지 않았다"고 밝혔다. 올해 의장국인 필리핀은 협상을 연내 마무리하겠다는 목표를 내걸었지만, 법적 구속력 부여 여부 등 핵심 쟁점에서 이견을 좁히지 못했다. 라자로 장관은 "아세안 국가들과 중국은 사안을 바라보는 시각도 서로 다르다"고 했다.

아세안 외교가에 따르면 COC의 4대 핵심 쟁점 가운데 정리된 것은 2002년 채택한 남중국해 행동선언(DOC)과 새 행동규범의 관계 하나였다. 기존 선언을 토대로 더 구체적인 행동규칙을 마련한다는 데는 뜻을 모았지만, 그 규칙이 당사국을 얼마나 구속할지에 대해 타협하지 못한 것이다. 여기에 법적 구속력을 부여할 경우 일부 회원국에서 비준 절차를 거쳐야 한다는 점도 문제다.

15일(현지시간) 아세안 정상회의 기간 필리핀 마닐라항에서 열린 서명식 중 호주 해군 함정 'HMAS 스톨워트' 앞에 도열한 의장대/EPA 연합뉴스

◇해상 행동 제약하려는 분쟁국, 역외국 관여 경계하는 중국

행동준칙은 어느 나라가 섬을 소유하는지 판정하는 협정이 아니라, 분쟁이 있는 상태에서도 해상 행동의 기준을 정해 충돌을 막으려는 장치다. 아세안과 중국은 2002년 행동선언에서 무력 사용을 피하고 긴장을 높이는 행동을 자제하며 행동준칙 마련을 추진하기로 했지만, 법적 구속력이 없는 선언을 넘어설 규칙을 만드는 작업은 24년이 지나도록 끝나지 않았다.

필리핀·베트남·말레이시아·브루나이 등 남중국해에서 영유권을 주장하는 국가들에게 이 문제는 어업과 해저 자원개발, 자국 거점으로 향하는 선박의 안전이 걸린 사안이다. 인도네시아는 중국의 광범위한 해양 권리 주장이 자국 배타적경제수역(EEZ)과 겹친다. 필리핀은 중국이 자국 EEZ 안에서 위험한 기동과 물대포 발사, 보급선 운항 방해를 반복한다고 비판해 왔다. 관건은 공동 규칙으로 이런 행동을 제한할 수 있느냐인데, 이것은 결국 규범의 실효성과도 연관된다.

기존 국제법상 권리를 어떻게 반영할지도 민감하다. 2016년 유엔해양법협약(UNCLOS)에 따라 구성된 중재재판부는 중국이 남중국해에 그은 구단선 안에서 협약이 인정하는 범위를 넘어 주장한 역사적 자원 권리에는 법적 근거가 없다고 판단했다. 하지만 중국은 이 판정을 거부하며 자국의 해상 활동이 합법적이라는 입장을 유지하고 있다.

규범을 적용할 해역도 쟁점이다. 베트남은 2018년 협상초안에서 스프래틀리군도뿐 아니라 파라셀군도까지 포함하도록 요구했다. 파라셀군도가 빠지면 베트남이 중국과 영유권을 다투고 어선 마찰이 발생하는 주요 해역이 규범 밖에 놓여버리는 문제가 발생하기 때문이다. 결국 협정의 적용 범위도 각국의 이해가 부딪힐 수밖에 없는 구조인 셈이다.

중국도 충돌 위험을 관리하고 주변국과 협력할 제도가 필요하다는 입장이다. 왕이 중국 외교부장은 지난 3월 행동준칙을 이견 관리와 신뢰 구축, 협력 증진을 위한 규칙으로 설명하며 조속한 합의 의지를 밝혔다. 동시에 협상 과정의 '간섭'을 제거해야 한다고 강조하고, 의장국 필리핀에 자국 이해에 끌려가지 말 것을 요구했다.

중국이 구상하는 규범에는 역외국의 활동을 제한하려는 요소가 담겨있다. 2018년 협상초안에 따르면 중국은 분쟁 해역의 석유·가스 개발에서 역외국 기업을 배제하고, 역외국과의 합동 군사훈련은 관련 당사국에 사전 통지해 이의가 없을 때만 실시하도록 제안했다. 이런 조항이 채택되면 동남아 국가들이 안보·자원개발 협력 상대를 선택할 때 중국의 반대에 제약받을 수 있다. 당시 말레이시아·필리핀·베트남은 자신이 선택한 외국이나 민간기업과 활동할 권리를 훼손해서는 안 된다는 문구를 제시했다.

13일(현지시간) 아세안 정상회의를 앞두고 필리핀 마닐라 행사장 인근 안내 표지판을 정비하는 작업자/AFP 연합뉴스

◇중국과 마주 앉기 전부터 갈리는 아세안

아세안이 중국과 공동으로 협상한다고 해서 회원국들의 이해까지 같은 것은 아니다. 직접 해양 권익을 다투는 국가들은 중국의 행동을 제한할 구체적인 규칙이 절실하지만, 영유권 분쟁이 없고 중국과의 경제 관계를 중시하는 국가들은 대중 관계 악화에 더 신중하다. 게다가 영유권을 주장하는 필리핀·베트남·말레이시아·브루나이 사이에도 주장이 겹치고, 중국을 위협으로 받아들이는 정도와 대응 방식도 다르다.

이 차이는 협상에 그대로 나타날 수 밖에 없다. 베트남은 주권과 이행에 관한 강하고 명확한 표현을 요구하는 반면, 캄보디아와 라오스는 중국의 선호에 더 가까운 입장을 취하는 경우가 많다. 남중국해와 직접적인 연관이 없고 중국의 영향력이 큰 캄보디아·라오스·미얀마는 유엔해양법협약을 해양 권리의 유일한 기준으로 강조하기보다 포괄적인 국제법 원칙을 언급하는 데 그치는 정도다. 중국의 영유권 주장을 인정하는 것은 아니지만, 중국의 법적 입장과 정면으로 충돌하는 것을 피하려는 모습을 보이고 있다.

협의와 합의를 기본으로 하는 아세안에서는 이런 입장 차이가 공동 대응의 강도를 낮추거나 합의 자체를 막을 수 있다. 실제 2012년에는 당시 의장국 캄보디아가 남중국해 사건을 공동성명에 명시하는 데 반대하면서 아세안 외교장관회의가 사상 처음으로 공동성명을 내지 못하는 초유의 사태가 벌어지기도 했다.

다만 영유권을 주장하지 않는 국가들이 모두 중국 쪽에 서는 것은 아니다. 내년 의장국인 싱가포르는 무역 의존도가 높은 국가로서 남중국해의 항행 자유와 국제법 준수를 핵심 국익으로 보고 있다. 싱가포르 외교부는 지난 9월 의회 답변에서 영유권 주장의 어느 편도 들지 않지만, 모든 당사국의 권익을 보호하고 유엔해양법협약에 부합하는 실효성 있는 행동규범을 추진하겠다고 밝힌 바 있다.

협상은 내년 싱가포르 의장국 체제에서 이어진다. 라자로 장관은 "싱가포르가 논의를 마무리할 것으로 믿는다"고 밝혔지만 새로운 타결 시한은 제시하지 않았다.