“형식적 전환되더라도 실질적 지휘권 이전 안될 우려”
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25일 정부 등에 따르면, 국방부는 미국 전쟁부와 의회 등에 적극적인 전작권 전환에 대한 설명과 지지를 호소하고 있다. 이재명 대통령은 최근 강건작 신임 안보실 1차장을 기용함으로써 조기 전작권 전환 추진의 가속 의지를 내비쳤다.
정치권에서도 전작권 전환 시기에 대한 갑론을박이 끊이질 않고 있다. 송영길 더불어민주당 의원은 "주권국가로서 전작권을 회수해야 한다"고 주장하고 있고 한동훈 무소속 의원은 "자주파의 허세와 환상을 위해 안보를 위험에 빠뜨려선 안 된다"며 맞받아치고 있다.
◇1950년 전쟁발발부터 한국의 작전통제권의 흐름
작전통제권이란 군사적으로 특정 작전을 수행하기 위해 제한된 시간·공간에서 부대를 지휘할 수 있는 권한을 말한다. 1950년 6·25 전쟁이 발발하자, 이승만 당시 대통령은 한국군의 작전통제권을 유엔군사령부에 위임하겠다고 밝혔고, 1978년 한미연합사가 창설되면서 유엔군 사령부는 작전통제권을 연합사로 이양했다.
작전통제권 환수를 공약한 노태우가 대통령으로 당선되고, 김영삼 정권 1994년에, 연합사령관의 작전통제권 중 전시작전통제권이 아닌 '평시작전통제권'을 한국군 합참의장에게 이양됐다. 당시 평작권 환수 이후 유예기간을 거쳐 전작권까지 환수하는 일정을 합의하기도 했으나 북한 핵개발 문제가 본격화되면서 전환은 차일피일 미뤄졌다.
이후 2006년 노무현 정부는 한미 양국 정상 합의에서 전작권 전환에 합의했으며 2007년엔 한미 국방장관회담에서 '2012년'에 전환키로 합의했으나 2010년 이명박 정부 당시 안보공백을 우려로 '2015년'으로 미뤄졌다.
이후 2014년 박근혜 정부는 북한의 위협이 증대되고 있다는 이유로 '재검토'를 하겠다고 한미정상회담에서 합의하고 동년 SCM(한미안보협의회의)에서 '조건에 기초한 전작권 전환'으로 방식을 변경했다. 문재인 정부는 2017년 양국 정상회담에서 '조건에 기초한 전작권 전환의 조속한 추진'에 합의했다.
이재명 정부에선, 안규백 국방부 장관이 "내일 전작권이 회수되더라도 우리 스스로 지키는데 크게 문제 없다"며 강한 전환 의지를 내비치고 있고, 이 대통령도 "큰 문제 없는 것이 아닌 '아무 문제가 없다'고 해야 맞다"며 힘을 실어주고 있다.
◇'3가지 조건'과 '3단계의 검증 절차'
'조건에 기초한 전작권 전환(COTP·Conditions-based OPCON Transtion Plan)'은 말 그대로 전작권 전환을 위한 조건이 필요하다. 조건은 △연합방위 주도를 위해 필요한 군사적 능력 △동맹의 포괄적인 북한 핵·미사일 위협 대응 능력 △안정적인 전작권 전환에 부합하는 한반도 및 역내 안보환경 등 3가지다.
첫 번째 조건의 경우 한국군의 핵심 군사능력 확보, 미래연합군사령부 임무수행능력 확보 등이 포함돼 있다. 우리 군이 연합방위 및 전구작전을 주도하기 위해 확보해야 하는 정보·작전·군수·통신 분야 능력으로 구성돼 있고, 미래연합사는 기본운용능력(IOC), 완전운용능력(FOC), 완전임무수행능력(FMC) 평가라는 3단계 절차를 통해 검증을 한다.
1단계 IOC는 이미 그 검증을 마쳤고 현재는 2단계인 FOC 관련 절차가 진행 중이다. 연합훈련·운용과정에서 한국이 주도적으로 가능한지 여부를 판단한다. 2단계를 완전 통과랄 경우 마지막으로 전시상황서 전쟁 지휘부 운영, 위기 대응, 극복임무 완전 수행 여부를 검증받는 FMC단계를 밟게 된다.
조건 1~2는 말 그대로 한국군이 갖춰야 할 군사적 역량으로 정량적 평가라고 할 수 있다. 다만 조건3은 추상적이라 계량화하기 어렵고 양국이 정치적·외교적 판단으로 좌우될 수 있다는 우려가 있다.
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안 장관은 전작권 조기 전환이 상당한 결실을 보고 있다고 설명하고 있다. 안 장관은 "올해 FOC 검증이 완료되면 전작권 회복 마지막 단계로 진입하게 된다. 올 가능 SCM에서 FOC검증이 완료되면 대통령께 시기를 건의드려 가시화하겠다"며 "회복 이후에도 확장억제를 포함한 미국의 필수적 능력을 지속 제공받아 굳건한 연합방위태세를 유지해 나가겠다. 우리 국민 과반 이상도 조기 전작권 회복을 바라고 있다"고 밝힌 바 있다.
조기전환 찬성론자들도 미군이 전작권을 갖고 있는 만큼 군사 주권을 침해받고 있으며 한국 방위를 미국에 의존하는 것이 아닌 '주도적인 자주국방'을 실현해야 한다고 주장하고 있다.
신범철 세종연구소 수석연구위원은 "그간 한국의 진보 정부는 '속도감 있는 전환'을, 보수 정부는 '안정적 전환'을 추진해왔다. 미국은 한국 정부 의사를 존중하는 방식으로 협력해왔으나 트럼프 행정부는 적극적인 것으로 평가된다"며 "추진 중인 조건 기반 전환을 유지하며 통합형 지휘 구조를 유지하는 전환을 추진해야 한다. 전환 이후에도 유엔사와 적절한 협조를 이어가고 포괄적 전략 동맹을 지속 발전시켜나갈 노력이 필요하다"고 밝혔다.
다만 전문가들은 조기 전환에 대한 우려를 표하고 있는 실정이다. 박기태 합동군사대학교 교수는 "COTP 세 가지 조건은 한미 공동 평가라지만 기준 설정의 미군 주도성, 해석권 공백, 조건의 사후적 가변성이라는 비대칭으로 '관리된 연기 메커니즘'으로 작동중"이라며 "브런슨 사령관이 '과거 설정 조건들이 현재에도 유효한지 확인해야 한다'고 말한 것이 그 증거"라고 지적했다.
그러면서 "역사적으로 전환 합의들의 요인들은 조건 충족이 아닌 양국 대통령의 정치·외교적 결단에 의해 결정됐다. 이 패턴은 현재에도 유효하다"며 "미래연합사 설계도 지휘권 재명명 위험을 내포하고 있어, 형식적 전환이 이뤄지더라도 실질적 지휘권은 이전되지 않을 위험을 초래한다. 이 경우 47년의 교착은 반복된다"고 지적했다.
양욱 아산정책구원 연구위원도 "국제정세가 완화되면 한반도 긴장이 개선될 것이란 기대, 전작권 전환이 미국 안보공약 약화로 이어지지 않을 것, 전략자산과 감시·정찰 능력을 계속 제공할 것이라는 등 검증되지 않은 전제들이 깔려 있다"며 "섣부른 전환의 가장 큰 위험은 북·중·러에 잘못된 신호를 줄 수 있다. 시급한 과제는 한미 연합억제태세의 강화"라고 밝혔다.
이어 "전작권 전환 이후 우리는 전략적 의사 결정 구조 미성숙, 연합전력 통합 운용능력 한계, 장기전 대비 능력 취약성 위험에 노출될 수 있다"며 "전환할 수 있는지가 아니라 전환 이후를 감당할 수 있는가를 고려해야 할 것"이라고 부연했다.
