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사회문제가 갈수록 복잡하고 다양해지면서 정부와 시장의 손길이 닿지 않는 영역에서 비영리 부문의 역할은 더욱 중요해지고 있다. 정부가 미처 발견하지 못한 문제를 찾아내고, 시장이 수익성을 이유로 외면하는 서비스를 제공하는 것이 비영리조직의 중요한 역할이다. 다양한 시민조직이 저마다의 전문성과 방식으로 사회문제 해결에 도전할 때 새로운 혁신도 일어난다. 이러한 잠재력을 살리려면 비영리 부문의 자율성과 책임성을 함께 높이는 제도적 전환이 필요하다.
첫째, 비영리법인 설립의 허가주의를 준칙주의로 바꿔야 한다. 현행 민법 제32조는 비영리 사단법인이나 재단법인을 설립하려면 주무관청의 허가를 받도록 규정한다. 그러나 구체적으로 어떤 요건을 충족해야 허가를 받을 수 있는지는 법률에 명시되어 있지 않다. 주무관청은 부처별 규정과 재량에 따라 허가 여부를 결정하고, 신청인은 결과를 예측하기 어렵다. 설립 심사에서 기존 단체와 활동 목적이 겹친다는 점이 걸림돌이 되기도 한다. 그러나 환경단체가 이미 있다고 해서 새로운 환경단체의 설립을 막을 이유는 없다. 같은 목적을 추구하더라도 문제를 해결하는 방식은 얼마든지 다를 수 있다. 비영리 부문에서도 다양성과 경쟁은 낭비가 아니라 혁신의 원천이다.
둘째, 법인 설립과 공익성 인정을 명확히 분리해야 한다. 현행 제도에서는 법인격을 부여하는 단계부터 활동 목적의 비영리성과 사업의 타당성 등을 심사한다. 그러나 법인격은 단체가 계약을 맺고 재산을 보유하며 활동할 수 있도록 하는 법적 도구일 뿐이다. 법인 설립은 폭넓게 허용하되, 세제 혜택은 공익성을 별도로 심사해 부여하는 것이 합리적이다. 법인을 설립할 자유와 세금으로 지원받을 자격은 별개의 문제다.
해외에서는 이러한 원칙이 이미 자리 잡고 있다. 특히 일본의 사례가 주목할 만하다. 일본도 과거에는 정부 부처가 비영리법인 설립을 허가했지만, 2008년 개혁을 통해 일반사단법인과 일반재단법인은 법정 요건만 갖추면 등기로 설립할 수 있게 했다. 공익법인으로 인정받으려면 별도의 심사를 거쳐야 한다. 미국도 주법에 따른 비영리법인 설립과 연방 국세청(IRS)의 면세단체 인정이 별개 절차다. 캐나다에서도 비영리법인을 설립했다고 해서 기부금 세제혜택을 제공하는 등록 자선단체가 자동으로 되는 것은 아니다. 법인 설립의 문턱은 낮추되 공적 혜택은 별도의 기준에 따라 부여하는 것이 공통된 원칙이다.
셋째, 감독 체계를 정비해야 한다. 현재는 중앙부처와 지방자치단체, 교육청 등 여러 기관에 비영리법인 관련 권한이 흩어져 있고, 심사 기준과 감독 방식도 제각각이다. 여러 분야에 걸쳐 활동하는 단체는 소관 부처조차 불분명하다. 기관들이 서로 관할이 아니라고 미루는 바람에 설립 신청이 표류하는 일도 발생한다. 일본은 2008년 개혁을 통해 중앙정부 차원의 공익법인 인정 업무를 내각부로 모으고, 민간 전문가로 구성된 공익인정등위원회가 심사에 참여하도록 했다. 우리도 비영리 부문의 감독을 전담하는 기구를 마련해 일관되고 예측 가능한 규제 체계를 구축할 필요가 있다.
넷째, 민간자본이 비영리 부문으로 흘러들 수 있도록 자산 출연과 운용 규제를 합리화해야 한다. 정부 보조금은 비영리조직의 중요한 재원이지만, 지나치게 의존하는 구조는 지속가능하지 않다. 예산과 정책 방향이 바뀔 때마다 활동이 흔들리고, 시민사회의 독립성도 약해질 수 있다. 비영리조직이 장기적인 자생력을 확보하려면 기부금뿐 아니라 주식 등 다양한 자산을 출연받고, 그 운용수익을 공익사업에 활용할 수 있어야 한다.
공익재산을 지키는 일은 중요하다. 그러나 원금 보전에만 매달리는 것이 반드시 공익을 위한 길은 아니다. 물가상승을 감안하면 명목상 원금이 유지되더라도 공익사업에 사용할 수 있는 실질 재원은 줄어든다. 자산 운용의 자율성을 폭넓게 보장하되 그 결과를 투명하게 공개하는 방식으로 전환해야 한다.
정부가 주식 출연을 경계하는 이유는 공익법인이 기업의 우회 지배나 편법 승계 수단으로 악용될 수 있다는 우려 때문이다. 정당한 우려다. 그러나 해법은 주식 출연 자체를 과도하게 제한하는 데 있지 않다. 의결권 제한, 이해충돌 방지, 운용수익의 공익 목적 사용 등을 조건으로 주식 출연의 허용 범위를 넓힐 필요가 있다. 빈대 잡으려다 초가삼간 태우는 우를 범해서는 안 된다.
다섯째, 진입 문턱을 낮추는 만큼 투명성을 강화해야 한다. 지금도 국세청을 통해 공익법인의 결산서류가 공시되고 있지만, 세제혜택을 받는 법인에 대해서는 재무제표의 외부감사를 의무화하고, 재무정보와 사업 성과, 출연자에 대한 혜택 등이 보다 충실하고 비교 가능한 형태로 공개되도록 공시체계를 개선해야 한다. 공적 혜택을 받는 만큼 그에 걸맞은 책임을 지는 것은 당연하다.
시민사회가 자발적이고 창의적인 혁신을 꽃피우려면 사전 통제 위주의 낡은 틀에서 벗어나, 자율성을 넓히고 투명성을 높이는 방향으로 규제의 패러다임을 전환할 필요가 있다.
홍순만 연세대 국가관리연구원장
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